Đưa tinh túy của tinh thần doanh nghiệp vào bộ máy Nhà nước

(CTG) Cách nhìn đơn giản hóa về quyền lực nhà nước như một siêu công ty cung cấp hàng hóa công cộng giúp chúng ta sẽ có những cách tiếp cận mới phục vụ công cuộc sửa đổi hiến pháp, cải cách hành chính của Đảng và Nhà nước hiện nay.

Coi mỗi cấp chính quyền là một pháp nhân công quyền

Công ty Apple của ngài Steve Job có giá trị vốn hóa thị trường vào tháng 6 năm 2011 là 317,6 tỷ USD(1) gấp hơn ba lần GDP của Việt Nam (104,6 tỷ USD) năm 2010 (2) Một công ty lớn như vậy với hàng trăm công ty con, hàng ngàn văn phòng đại diện trên toàn cầu, nhưng mối quan hệ trách nhiệm giữa công ty mẹ ở Hoa Kỳ và các công ty con rất rõ ràng, khiến cho việc quản trị của ngài Steve Job trở nên nhẹ nhàng. Bí quyết làm cho mối quan hệ giữa công ty mẹ và công ty con luôn tách bạch nằm ở khái niệm mà các nhà luật tư đã sáng tạo ra: pháp nhân.

Nếu không có khái niệm pháp nhân (theo luật tư) thì giả dụ khi anh A vào bể bơi dẫm phải vỏ chuối trên hành lang của một bể bơi và bị gãy tay, anh A nên kiện ai? Ai là người có lỗi: người quét dọn đã có lỗi không dọn rác kịp thời? Người bảo vệ đã có lỗi khi cho khách hàng mang chuối vào ăn trong khu vực bể bơi? Người ban hành nội quy đã có lỗi không cấm hành vi ăn chuối trong khu vực bể bởi? Mọi việc trở nên đơn giản trong luật tư: hãy kiện công ty cung cấp dịch vụ bể bơi. Việc quy kết trách nhiệm từng cá nhân cụ thể là việc nội bộ của công ty.

Nhờ khái niệm pháp nhân công quyền, nên công dân các nước tiên tiến như Đức, Hoa Kỳ dễ dàng xác định bị đơn khi cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị các cơ quan công quyền xâm hại. Không cần biết cơ quan công quyền đó là cơ quan gì và vụ việc liên quan tới bao nhiêu cơ quan thì bị đơn chỉ có thể quy về một trong ba pháp nhân công quyền (Rechtstraeger): chính quyền liên bang, chính quyền tiểu bang và chính quyền cơ sở (commune). Ở Việt Nam thì trò chơi „bóng chuyền“ trách nhiệm giữa các cơ quan nhà nước đôi lúc xảy ra, vì sự việc xảy ra thì có một chùm các cơ quan liên quan, mà trách nhiệm thì không dễ gì quy về một pháp nhân cụ thể nào cả.

Cùng hướng tới mục đích tăng cường hiệu quả quản trị, minh bạch hóa quan hệ giữa công ty mẹ và công ty con như ngài Steve Job thì các nhà luật học phương tây (Đức, Pháp) đã sáng tạo ra một khái niệm tương ứng với pháp nhân (theo luật tư) là “pháp nhân công quyền” (Rechtstraeger)(3).

Họ quan niệm mỗi cấp chính quyền là một pháp nhân tồn tại có trách nhiệm độc lập với cấp chính quyền khác: có tài sản riêng (ngân sách riêng), có tên gọi riêng, có cơ cấu tổ chức độc lập, và đặc biệt có thể độc lập tham gia các quan hệ tố tụng nhân danh chính mình.

Hiện nay không chỉ mỗi cấp chính quyền mà mỗi cơ quan nhà nước ở Việt Nam đều ít nhiều có những dấu hiệu bề ngoài nói trên và được xem là một pháp nhân (ngôn ngữ dân gian gọi là có con dấu riêng), nhưng khi xem xét kỹ thì các cấp chính quyền này chưa phải là một pháp nhân công quyền (Rechtstraeger) thực thụ, đặc biệt là quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương chưa có sự tách bạch như quan hệ công ty mẹ - công ty con.

Hiến pháp hiện hành (Hiến pháp 1992 sửa đổi năm 2001) của Việt Nam chưa ghi nhận quyền tự quản của chính quyền địa phương và quy định rất sơ sài về thẩm quyền, nguồn thu ngân sách của chính quyền địa phương. Sự mờ nhạt của hiến pháp dẫn đến các quyền và nguồn thu mà chính quyền địa phương có được là do chính quyền trung ương ban phát trong thông qua các đạo luật, nghị định, thông tư... Việc phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương luôn nằm trong trạng thái nhập nhằng bất định, có thể ví như xây dựng một hàng rào phân cách giữa hai chủ thể này, nhưng các cơ quan trung ương lại có thể ban hành văn bản để điều chỉnh, cắm lại hàng rào này vào bất kỳ thời điểm nào mà cơ quan trung ương thấy cần. Khi một quyền nào đó được phân cấp cho chính quyền địa phương thường có nghĩa là trung ương muốn ″nhả ra″ vì nó kém hấp dẫn hoặc vì ″không thể ôm xuể″. Đồng thời vào bất cứ khi nào, chỉ bằng một văn bản, quyền đã ″phân″ cho địa phương lại có thể trở về tay của trung ương.

Việt Nam chưa ghi nhận quyền tự quản của chính quyền địa phương và quy định rất sơ sài về thẩm quyền, nguồn thu ngân sách của chính quyền địa phương.

Quan niệm ″pháp nhân công quyền″ thiếu vắng trong Hiến pháp 1992, nên thiếu sự tách bạch giữa quyền và nghĩa vụ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương dẫn đến một hiện tượng thứ hai: trung ương đôi khi giao nhiệm vụ bất thường (một nhiệm vụ mà trong hiến pháp không ghi rõ là của địa phương hay của trung ương) cho địa phương nhưng nguồn lực tài chính và con người kèm theo không cân xứng. Chính vì giao việc theo kiểu ″anh em một nhà″ này, nên khi cấp dưới không hoàn thành nhiệm vụ thì trách nhiệm cũng theo kiểu ″anh em xuề xòa″. Nhưng nếu hai cấp chính quyền là hai pháp nhân công quyền thì câu chuyện ″của anh, của tôi″ sẽ rất rõ ràng, và nhiệm vụ sẽ đi liền với tiền bạc và trách nhiệm. Khi cấp trên muốn đề nghị cấp dưới thực hiện một nhiệm vụ của mình thì phải kèm theo đề nghị về tài chính, nhân sự; cấp dưới chỉ tiếp nhận khi đề nghị này đủ hấp dẫn, và khi tiếp nhận rồi thì cấp dưới chỉ thực hiện với tư cách làm thuê (bên B´), cấp trên vẫn phải chịu trách nhiệm trước nhân dân về nhiệm vụ mà hiến pháp đã giao cho họ.

Khi các cấp chính quyền là những pháp nhân công quyền thực thụ và quan hệ giữa các cấp không phải là quan hệ thuần túy ″mệnh lệnh – phục tùng″ mà là quan hệ đối tác trên cơ sở hiến pháp, thì kinh nghiệm của các nền hành chính tiên tiến cho thấy, ngoài việc khắc phục được hai nhược điểm nói trên thì nền hành chính Việt Nam được thêm hai ưu điểm: đơn giản hóa cho công dân trong khiếu kiện hành chính và tạo ra sự cạnh tranh lành mạnh cần thiết giữa các địa phương.

Hai cấp chính quyền là hai pháp nhân công quyền thì câu chuyện ″của anh, của tôi“ sẽ rất rõ ràng, và nhiệm vụ sẽ đi liền với tiền bạc và trách nhiệm.

Cạnh tranh minh bạch sẽ tạo sinh khí cho cải cách hành chính

Đối với doanh nghiệp, cạnh tranh một cách minh bạch sẽ làm thành sức sống doanh nghiệp, và hơn thế đóng góp vào sức mạnh của cả nền kinh tế.

Còn cạnh tranh giữa các cơ quan Nhà nước và chính quyền địa phương thì đem lại lợi ích gì?

Các khuynh hướng cải cách táo bạo sớm bị đóng khung trong chiếc áo chật hẹp, bởi hiến pháp chưa thiết kế một hành lang cho sự cạnh tranh giữa các địa phương.

Ở Mỹ, để cạnh tranh thành công, các bang đều phải xác định lợi thế cạnh tranh của mình và triệt để xây dựng chính sách phát triển theo hướng khai thác lợi thế này. Muốn vậy, hệ thống pháp luật của Mỹ cho phép từng tiểu bang có mức độ tự chủ và độc lập nhất định trong việc xây dựng chính sách và các quy định pháp lý riêng. Lợi thế cạnh tranh được nghị viện từng tiểu bang khái quát thành các khẩu hiệu và kêu gọi nhân dân tiểu bang ủng hộ thực hiện, mà một trong những biện pháp dễ thấy là quy định việc gắn các khẩu hiệu vào biển số xe ô tô. Bang Massachusetts là điểm tập kết đầu tiên của người da trắng khi đến châu Mỹ và có truyền thống lâu đời về giáo dục với các trường đại học nổi tiếng như Harvard hay MIT. Vì vậy họ quyết định tập trung tăng cường chính sách phát triển giáo dục như là ngành công nghiệp không khói để tạo ra thu nhập và thế mạnh của tiểu bang. Với chiến lược như vậy nên các ô tô bang Massachusetts được gắn khẩu hiệu “Tinh thần Mỹ” (Spirit of America), còn bang New York giàu có, nơi tụ hội những trụ sở tập đoàn và tài phiệt lớn thì “hãnh diện” với dòng chữ “Bang đế chế” (Empire State)(4). Bang New Hampshire bé nhỏ, không có dầu mỏ như Texas, không có thương cảng như New York, không có các trường đại học nổi tiếng như Massachusetts nên đã chọn một chiến lược thích nghi rất khôn ngoan khi đưa ra chính sách miễn thuế VAT(5). Chính sách này đã thu hút hàng loạt các nhà máy có cơ sở sản xuất ở các bang lân cận nhưng lại đặt Outlet (6) trên đất New Hampshire giáp ranh với các bang khác. Dân cư ở vùng giáp ranh với New Hampshire thường sang các Outlet này mua sắm kết hợp du lịch, đặc biệt là các món hàng có giá trị trên 1.000 USD thì số tiền thuế VAT tiết kiệm có thể lên tới hàng trăm USD. Tuy không thu được một đồng thuế nào từ các vị khách mua sắm này, nhưng các vị khách này lại thúc đẩy ngành du lịch, dịch vụ của bang New Hampshire phát triển.

Ở Việt Nam, những năm gần đây, sự cạnh tranh lành mạnh giữa các địa phương đã hình thành, và thể hiện rõ rệt nhất ở việc lãnh đạo các tỉnh miên trung xa xôi đã thân chinh ra Hà Nội tổ chức những hội nghị xúc tiến đầu tư nhằm thu hút các nhà đầu tư về tỉnh mình. Nhưng những lời có cánh về tiềm năng địa phương vẫn chưa đủ thu hút các nhà đầu tư vì họ vẫn quan ngại các thủ tục hành chính rắc rối, chậm trễ. Nắm bắt được điều này, nên nhiều lãnh đạo đã cam kết bảo đảm các bước thủ tục hành chính tại địa phương sẽ diễn ra đúng luật (không bị ngâm quá thời hạn). Và một vài địa phương hăng hái đi đầu trong cải cách thủ tục hành chính. Sự năng động, xông pha của các vị lãnh đạo này đã làm các địa phương như Đà Nẵng, Bình Dương nức tiếng toàn quốc về thu hút đầu tư nước ngoài, về cải cách hành chính. Những giải pháp tiên phong được báo chí nhắc đến như thi tuyển trưởng phòng ở TP. Hồ Chí Minh, thi tuyển hiệu trưởng ở Đà Nẵng, Nghệ An, xử phạt vi phạm giao thông qua camera...

Tuy nhiên, các khuynh hướng cải cách táo bạo sớm bị đóng khung trong chiếc áo chật hẹp, bởi hiến pháp chưa thiết kế một hành lang cho sự cạnh tranh giữa các địa phương (một số cải cách bị cho là trái luật). Thay vào đó tư duy “cào bằng, rập khuôn” của thời kỳ bao cấp vẫn còn đậm dấu ấn trong hiến pháp hiến hành, với việc các địa phương táo bạo có khi phải nhận trát nhắc nhở của Cục kiểm tra văn bản – Bộ Tư pháp. Điều an ủi bù lại là một số giải pháp cải cách này sau đó được chính quyền trung ương ghi nhận mà việc xử phạt vi phạm trật tự giao thông bằng camera là một ví dụ.

Hợp đồng: Một hình thức hợp tác nên mở rộng sang khu vực nhà nước

Nếu các cấp chính quyền có sự độc lập tự chủ của một pháp nhân công quyền thực thụ thì họ có thể chủ động ký kết với nhau các thỏa thuận có giá trị pháp lý để giải quyết các nhu cầu chung.

Hiện nay ở Việt Nam, sự hợp tác giữa hai cơ quan nhà nước đồng cấp diễn ra khá hạn chế mang tính vụ việc (adhoc) vì thiếu cơ sở pháp lý. Việc hợp tác giữa hai cơ quan nhà nước đồng cấp hiện nay thường trên cơ sở chỉ đạo của cấp trên, hoặc do mối quan hệ tình thân giữa hai thủ trưởng cơ quan. Nhưng nếu các cấp chính quyền có sự độc lập tự chủ của một pháp nhân công quyền thực thụ thì họ có thể chủ động ký kết với nhau các thỏa thuận có giá trị pháp lý để giải quyết các nhu cầu chung. Hai lĩnh vực tiềm năng cho dạng hợp tác này là việc thỏa thuận thuê chung nhân sự và cùng xây dựng sử dụng các công trình phúc lợi công cộng.

Thuê chung nhân sự(7): Các cấp chính quyền địa phương hiện nay đều có biên chế công chức gần như đồng nhất (đều có biên chế tối thiểu trong các mảng: Văn phòng – Thống kê, Địa chính – xây dựng, Tài chính – kế toán, Tư pháp – hộ tịch, Văn hóa – xã hội, Chỉ huy trưởng quân sự). Tình trạng này dẫn đến nơi thì công chức làm không hết việc, nơi thì công chức không nghĩ ra được việc gì mà làm cho hết ngày. Vì sao không khoán chi các công việc này và cho phép các xã ít công việc ở liền kề nhau có thể thỏa thuận cùng thuê một nhân viên đảm đương công việc của các công chức xã để các địa phương này tiết kiệm ngân sách chi dùng cho việc khác của địa phương.

Cùng xây dựng công trình phúc lợi công cộng. Các công trình phúc lợi công cộng ở vùng nông thôn Việt Nam hiện nay rất thiếu thốn và được xây dựng rập khuôn: xã A có nhà văn hóa thì xã B cũng có, xã A có sân bóng đá thì xã B cũng có một cái nho nhỏ. Việc rập khuôn này đôi dẫn đến hai thái cực. Ở thái cực thứ nhất thì do nguồn vốn ngân sách của từng xã eo hẹp nên, mỗi xã đều có một công trình công cộng, nhưng có khi lại quá bé so với nhu cầu sử dụng của nhân dân. Ở thái cực ngược lại, có nơi dân cư thưa thớt, nhu cầu thấp, khiến các công cộng không được khai thác hết công suất. Như vậy, tại sao xã A không ký kết với xã B thỏa thuận cùng góp tiền và xây sân bóng đá trên đất xã A, xây bể bơi trên đất xã B và công dân hai xã đều có quyền sử dụng chung, qua đó nhân dân đều có sân bóng và bể bơi đàng hoàng hơn, khai thác triệt để hơn?

Trong khuôn khổ quyền tự quản địa phương hạn hẹp của hiến pháp hiện hành, thì mong ước này khó có thể thành hiện thực. Vì nếu các hội đồng nhân dân và hai ông chủ tịch xã có mong muốn thực hiện thì chưa tìm đâu ra cơ sở pháp lý cho những thỏa thuận như vậy. Điều gì sẽ xảy ra sau năm năm hai ông chủ tịch xã hết nhiệm kỳ, và nhân dân hai xã có bất đồng về việc khai thác hai công trình nói trên? Tranh chấp liên quan thỏa thuận nói trên có thể mang ra phân xử tại tòa dân sự được không?

Những vướng mắc này chỉ được gỡ bỏ, khi hiến pháp thừa nhận quyền tự quản của cấp địa phương và quan niệm các cấp chính quyền như là các pháp nhân công quyền, để từ đó tạo cơ sở pháp lý cho hợp đồng hành chính, cũng như các thỏa thuận theo luật công.

Theo Tia Sáng